WTO、CPTPP以及欧盟关于补贴的制度规范

促进经济要素在国际间自由流动，是世贸组织的使命所在，而其确立的最惠国待遇和国民待遇两大核心原则明确了公平贸易的意涵，随着近年来国际竞争的加剧和贸易结构的失衡，这两大原则被进一步深化到可规范、可裁量、可操作的层面，集中体现为竞争中性、非歧视性、透明度等具体的市场治理规范。于是，双多边高标准国际经贸规则从强调边境端关税减让的幅度，转向边境后营商环境的公平性。

补贴、反补贴是国际经贸协定关注焦点

高标准国际经贸规则强调补贴政策不得扭曲市场竞争，必须确保跨国企业之间的公平竞争。传统上，政府补贴往往采用财政支付、税收优惠、低息贷款或授予垄断权等方式直接对本国产业进行扶持，助力其降低成本，获得市场竞争优势。然而，根据公平贸易原则，这种做法一方面助长本国企业的惰性，使之丧失进取动力；另一方面将对其他企业造成歧视，形成贸易和投资壁垒，进而降低由市场竞争进行资源配置的效率。另外，由补贴导致的产能急速扩张，将刺激经营主体在国际市场上的倾销冲动，以致扰乱贸易伙伴的市场秩序而触发反制措施。

WTO《补贴与反补贴措施协议》简称《SCM协议》），对补贴的定义与规范构成了双多边经贸规则的基础依规。《SCM协议》将补贴定义为：在某一成员国境内，由政府或公共机构提供的财政资助，以及1994年《关贸总协定》第十六条所定义的任何形式的收入或价格支持，并由此给予某种利益。针对财政资助，《SCM协议》明确了四种类别：（1）涉及资金直接转移的政府行为（如赠予、贷款、投股）、潜在的资金或债务直接转移（如贷款担保）；（2）政府本应征收收入的减让或豁免（如税额减免之类的财政鼓励）；（3）提供一般基础设施以外的商品或服务，或直接收购产品的政府行为；（4）政府通过向基金机构支付或向私人机构担保，或指示后者行使上述所列举的一种或多种通常应由政府执行的功能，这种行为与政府通常从事的行为没有实质性差别。

《SCM协议》中的专向性（Specificity）是规范补贴的核心要件，即补贴是否仅针对特定的企业、产业、企业群或产业集群（简称“特定企业”）。判断补贴是否具备专向性，协议适用以下原则：（1）若政府或适用的法规将补贴明确限于特定企业，则该类补贴具备专向性；（2）若政府或适用的法规对获得补贴的资格作出客观、中性的规定，明确补贴的金额并严格予以执行，则该类补贴不具备专向性。对资格的规定应以经济指标为主（如员工数量或企业规模），不应有排他性的指标，且应在相关法律、法规、政策文件中明确、完整地予以公布，确保可追溯、可核查；（3）如果适用上述原则，某种补贴形似非专向，但仍有理由质疑是否存在专向，则应考量其他因素，包括：补贴是否给予一定数量的特定企业，是否向特定企业倾斜，补贴规定的实际操作是否存在倾向性，同时综合考量经济活动的多样性以及补贴计划的持续时间。《SCM协议》同时规定：在成员国境内，针对特定地区范围内特定企业的补贴具备专向性；通过法定程序设定或调整普遍适用的税率的政府行为，并不属于专向性补贴类别。

在此基础上，各类高标准国际经贸规则在不同框架下强化对补贴的认定与监管，包括：欧盟《外国补贴条例》将补贴监管范围从货物贸易扩大至包含跨境投资、并购和参与公共采购等商业活动，并建立单边审查机制；《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）与《美墨加自贸协议》（USMCA）将在更严格的承诺、边境后规则、对数字/绿色技术创新的支持方面简化专向性认定，并强化监管力度。

竞争中性原则

在公平贸易价值驱动下，竞争中性成为约束政府补贴、维护市场公平竞争的重要原则。该原则要求政府在制定经济政策和补贴措施时，不得给予国有企业或政府特定企业非市场化支持和优势，应确保所有市场主体，无论其所有制形式如何，都能在公平的竞争环境下平等运营。

竞争中性原则在补贴规范中的核心要求包括，公平市场准入、非歧视性待遇和透明监管。例如，CPTPP明确规定，国有企业在商业运营中不得享受政府给予的非市场化支持，如低息贷款、政府担保、税收减免或低价获取关键资源；同时，政府在制定补贴政策时，不能仅针对特定国有企业或行业，而应确保所有市场主体都能平等获得支持。USMCA进一步强化了竞争中性的实施，例如对汽车产业的补贴进行了严格限制，要求补贴不能成为歧视性政策，确保由市场决定企业的竞争力。

非歧视性原则

在国际经贸规则日益强调公平贸易的背景下，非歧视性原则成为规范补贴的重要基石，旨在确保各国企业在全球市场中享有平等的竞争环境。非歧视性原则主要体现在“最惠国待遇”（MFN）和“国民待遇”（NT）两大核心规则上，即成员国不得给予某一贸易伙伴比其他国家更优惠的待遇，也不得对外资企业或进口产品施加不公平限制。该原则对政府补贴的实施提出了更严格的要求，旨在防止补贴成为变相的贸易壁垒或歧视性政策工具。例如，CPTPP和USMCA等高标准贸易协定明确规定，成员国不能向本国企业提供专属补贴，除非符合透明、可追溯并且不损害国际竞争环境的标准。若一国的补贴仅针对本国企业，而未对外资企业提供同等待遇，则可能构成违反国民待遇原则的行为。此外，在最惠国待遇原则下，一国若对某一贸易伙伴提供特殊补贴政策，也必须向其他成员国提供相同的待遇，以防止差别性贸易歧视。

市场透明原则

这一原则的核心目标是确保所有贸易参与方能够在公平、透明的市场环境下竞争，防止政府通过不透明的补贴政策影响国际贸易秩序。

市场透明原则日益成为防止不公平竞争和补贴滥用的重要规范，其要求各国政府在提供补贴时必须公开相关信息，确保国际贸易体系的公平性和可预测性。市场透明原则在补贴规范中的核心要求包括：信息披露、定期通报和可核查性。过去，许多国家的补贴政策并不透明，尤其是在国有企业、高科技行业和农业等领域，政府往往通过隐性财政支持或间接补贴，影响了市场竞争的公平性。例如，一些政府可能以“产业发展基金”或“特殊经济区激励计划”的形式向特定行业提供资金支持，而不公开这些补贴具体受益对象和金额的信息。这种缺乏透明度的补贴使得贸易伙伴难以判断其影响，导致跨国企业面临竞争劣势。为了改善这一状况，高标准国际经贸规则强化了有关补贴信息的披露要求，例如，《SCM协议》要求各成员国向WTO通报所有具有“专向性”的补贴，避免通过隐性补贴影响国际市场公平竞争；CPTPP明确规定，各成员国必须定期向其他成员报告本国的补贴政策，包括补贴的类型、金额、受益企业以及适用条件；欧盟的贸易政策要求所有成员国在向企业提供补贴前，需向欧盟委员会申报，并接受公开审核。

在涉及国有企业补贴方面，市场透明原则强调防止“隐形补贴”的关键性，包括通过政府资金注入、低息贷款、税收减免或资源低价等方式获得政府补贴。若这些补贴未能正式披露，则构成不公平竞争的要件。为此，CPTPP明确要求成员国必须提供国有企业的财务信息，并确保其运营符合市场原则。此外，欧盟《外国补贴条例》中设立了针对外资企业的透明度审查机制，外国企业若接受政府的补贴，必须在收购欧盟企业或竞标欧盟项目时公开披露其资金来源，否则会面临市场准入限制或惩罚措施。

可持续发展原则

可持续发展原则要求补贴政策必须符合环保、社会责任和长期经济稳定的目标，避免对生态环境和社会公平造成负面影响。随着全球环境问题的加剧，许多国家开始关注补贴对气候变化、资源消耗和社会福祉产生的影响。例如，长期以来，传统的化石燃料补贴被认为是造成碳排放增加的主要原因，而这种补贴往往导致市场减少对可再生能源的投资。因此，高标准国际经贸规则逐步加强对导致环境破坏的补贴限制，如CPTPP鼓励成员国减少对高碳产业的财政支持，但允许符合环保目标的补贴，如可再生能源项目补贴和低碳技术研发激励。欧盟的“绿色新政”也明确提出，产业补贴必须符合碳中和目标，否则将面临贸易限制或关税壁垒。这一原则不仅适用于环境领域，也涉及社会责任，如促进公平就业、保障劳动权益等。例如，USMCA规定，如果某成员国企业因劳工权益不足导致低生产成本，该企业可能会面临惩罚性关税。总体而言，可持续发展原则旨在确保补贴政策不仅服务于短期经济利益，同时也促进全球经济、社会和环境的长期平衡发展。

WTO关于补贴的制度规范

WTO对补贴的认定规范和反制措施

  WTO对补贴的认定与规范主要体现在《SCM协议》《农业协定》和《渔业补贴协定》中。《SCM协议》将补贴划分为禁止性补贴（Prohibited Subsidies）、可诉补贴（Actionable Subsidies）和非可诉补贴（Non-Actionable Subsidies，现已废除）三大类，并进行分类管理。

（1）禁止性补贴：主要包括出口补贴和进口替代补贴，这种补贴会对外国产品造成歧视，属于贸易保护主义措施，被WTO严格禁止。

（2）可诉补贴：指虽未被明令禁止，但可能对贸易伙伴造成不利影响的补贴，需通过争端解决机制处理。主要包括：仅针对某个企业、行业或地区的特定性补贴；

对其他国家造成不利影响的补贴，包括：对进口国产品造成损害和对他国企业造成损害，对他国出口造成影响。如果一国认为他国的补贴造成了贸易损害，可以向WTO提出申诉，并要求对方取消补贴，否则可采取反补贴措施，如加征反补贴税。

（3）不可诉补贴： WTO曾短暂允许某些对经济发展和技术创新有利的补贴，如对科研、环境保护或经济落后地区的补贴，但该类别已于1999年底被废除，原属于该类别的补贴（如研发支持）被归入可诉补贴，需接受反补贴调查或WTO争端解决机制约束。

在反补贴措施方面，WTO规定，若一国认定另一国的补贴对本国产业造成损害，可以采取反补贴措施。通过启动调查程序，在受影响国家可展开调查，确定补贴是否造成损害。若调查结果证明补贴对国内企业构成实质性损害，进口国可对相关产品征收反补贴税，以抵消补贴带来的价格优势。受影响国家可向WTO争端解决机构（DSB）提起诉讼，要求违规国家取消补贴或赔偿损失，并通过磋商、专家组审理、上诉机制、执行与报复程序予以解决。

近年来，WTO争端解决机制面临诸多挑战，高标准国际经贸规则（如CPTPP、USMCA、欧盟贸易规则）正在进一步加强补贴管理，推动国际贸易规则从自由贸易向公平竞争的方向发展。

WTO《农业协定》（Agreement on Agriculture）

《农业协定》对农业补贴进行了详细规定，旨在促进公平竞争，同时允许发展中国家在一定程度上以补贴的形式保护本国农业。该协议将农业补贴分为黄箱（Amber Box）、蓝箱（Blue Box）和绿箱（Green Box）三类，并设定了补贴削减义务，以确保农业贸易更加公平透明。

（1）黄箱补贴（Amber Box）：需削减的贸易扭曲性补贴。指对农业生产和贸易具有显著扭曲作用的补贴，例如政府对特定作物或畜牧业提供直接财政支持，导致农产品价格偏离市场均衡水平，影响国际贸易。主要形式包括价格支持、生产者直接补贴以及过度的输入补贴。针对黄箱补贴，《农业协定》制定了针对发达国家、最不发达国家在不同发展阶段的经济体差异化的削减义务。

WTO设定了最低门槛（de minimis rule），如果某国的黄箱补贴总额低于农业产值的5%（发达国家）或10%（发展中国家），则该补贴不适用削减限制。

（2）蓝箱补贴（Blue Box）：可豁免削减的生产限制性补贴。指对农业生产者提供的补贴，但前提是受补贴的农业生产必须受到限制，例如政府为农民退耕或减产提供补偿，以减少市场扭曲。主要形式包括生产者补贴与特定生产限制相结合，例如欧盟的农业政策要求农民减少耕地面积以获得补贴。

由于这类补贴被认为不会造成严重的市场扭曲，因此WTO成员方不需要削减蓝箱补贴。例如，欧盟和美国都曾利用蓝箱补贴调整农业结构，同时避免削减补贴的义务。

（3）绿箱补贴（Green Box）：不受限制的非贸易扭曲性补贴。指不会直接影响生产和贸易的农业支持措施，主要形式包括科研与推广、基础设施建设、环境保护以及直接收入补贴（如提高社会保障，但不得与生产挂钩）。WTO不限制其使用，各成员国可以自由实施。例如，美国《农业法案》中包含大量绿箱补贴，以支持农业研究和农村发展。

针对农业相关的出口补贴，《农业协定》并不完全禁止，但对发达和发展中成员国作出差异化的削减要求，以防止其通过政府资助降低出口农产品价格，削弱公平的国际竞争。2015年内罗毕部长会议决定彻底取消农业出口补贴，要求发达国家立即取消，发展中国家最迟在2023年取消。

WTO《农业协定》对发展中国家给予一定的灵活性，允许其在粮食安全、农村发展和扶贫方面实施补贴。具体包括：

发展中国家可以保留较高的黄箱补贴门槛（10%），而发达国家仅为5%；

允许发展中国家对小农、贫困农民和农村基础设施建设提供更多补贴，不受严格限制；

对“公共储粮计划”（Public Stockholding for Food Security Purposes）给予更大政策空间，允许政府收购农产品维持粮食安全（如印度的粮食储备计划）。

WTO《渔业补贴协定》（Agreement on Fisheries Subsidies）

2022年6月，WTO《渔业补贴协定》达成，该协定是WTO继《农业协定》之后，首个专门针对可持续发展和环境保护的贸易协议，补充了《SCM协议》对渔业补贴的监管。其核心目标包括：（1）禁止对IUU捕捞提供补贴。防止非法（Illegal）、未报告（Unreported）和不受监管（Unregulated）的非法捕捞（IUU）。这是全球渔业资源枯竭的主要原因之一。WTO《渔业补贴协定》规定，任何成员国不得对被认定为此种捕捞的渔船或渔业运营商提供补贴，一旦某国政府确认本国渔业企业涉及此种捕捞，该企业不得再获得政府补贴，以遏制全球渔业资源枯竭。（2）禁止对过度开发或枯竭渔业资源的捕捞提供补贴。减少对过度捕捞和导致渔业资源枯竭的财政支持，保护海洋生态系统。（3）禁止对公海上的无管辖权捕捞活动提供补贴。WTO成员方不得对在公海上未经国际渔业管理组织监管的渔业活动提供补贴，目的是防止成员国企业在无管辖海域实施竞争性过度捕捞，确保国际合作监管渔业资源。限制某些特定形式的政府补贴，确保渔业的公平竞争。（4）补贴透明度要求。为了加强监管，《渔业补贴协定》要求WTO成员方每两年向WTO通报渔业补贴的详细信息，包括补贴种类、规模、政策目标等，提高渔业补贴的透明度，加强国际监督和信息共享。

尽管WTO《渔业补贴协定》已经达成并生效，但仍有部分关键问题悬而未决，包括对燃油补贴的监管、对发展中国家的特殊与差别待遇、“可持续捕捞”的界定。相较之下，CPTPP对渔业补贴的监管更严格，尤其是在透明度要求和争端解决机制方面更加高效。

《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）

在继承《SCM协议》等经贸规则核心原则的基础上，CPTPP构建了覆盖更广、约束更严格的补贴监管体系，在补贴覆盖范围以及认定门槛方面进行了规则效力的强化（表1），特别是在国有企业补贴、产业补贴、渔业补贴和透明度等方面制定了更高的标准。并针对出口补贴、进口替代补贴和某些产业补贴设立了更严格的约束。

表1  CPTPP与《SCM协议》补贴规范的主要异同

数据来源：根据公开资料整理

（1）国有企业补贴

CPTPP比WTO更加严格地规范国有企业（包括国家企业，即受国家控制且不主要从事商业活动的企业）的补贴，防止政府通过对其提供非市场化的“非商业援助”（Non-Commercial Assistance）来影响公平竞争。例如，CPTPP和USMCA规范下，加拿大对航空、能源等领域的国企补贴受到了严格监管，政府不得以财政手段维持低效国企的竞争力。主要规定包括：

n禁止政府向国有企业提供财政支持，如政府贷款、担保、税收优惠等，除非该支持符合商业原则。

n国有企业必须以商业考虑为主导，其经营行为不得因政府补贴而损害公平竞争。

n对国有企业的补贴，透明度要求更高，成员国必须定期向其他CPTPP成员报告国企补贴信息，避免隐性支持。

CPTPP针对国有企业的条款，简化了《SCM协定》对补贴专向性认定的复杂性，以对补贴授予主体的认定取代利益授予过程和结果的判断，规避“公共机构”的争议，达到快速反应的效果。

（2）产业补贴与竞争政策

CPTPP限制了可能影响国际市场竞争的产业补贴，这些规则比WTO更严格，特别是在补贴导致市场扭曲的情况下，CPTPP允许更快速的争端解决程序。主要包括：

n禁止出口补贴：成员国不得向企业提供财政支持，鼓励其增加出口，否则将被视为扭曲正当竞争。

n限制进口替代补贴：政府不得向国内企业提供补贴，以取代进口产品。

n防止补贴对国际竞争造成损害：若某一成员国的补贴损害其他成员国企业的竞争力，受影响国家可提出磋商，甚至采取补救措施。

（3）渔业补贴

CPTPP对渔业补贴做出了明确限制，以防止过度捕捞和非法、未报告、不受监管（IUU）的渔业活动。这比WTO的《渔业补贴协定》更加严格，特别是在环保和可持续发展方面提出了更高要求。例如，日本和加拿大在CPTPP框架下承诺减少对远洋捕捞的补贴，以保护海洋资源。主要规定包括：

n禁止对非法、未报告和不受监管（IUU）捕捞活动提供补贴。

n禁止对濒危渔业资源提供补贴，以防止过度捕捞。

n限制燃油补贴：某些类型的燃油补贴可能被视为扭曲竞争，成员国需逐步减少。

（4）透明度要求

CPTPP在补贴透明度方面做出了严格规定，要求各国定期披露补贴信息，以提高贸易规则的透明度，相比之下，WTO的补贴透明度要求较弱，部分国家未能及时报告补贴信息，CPTPP则通过定期审查确保各国遵守义务，主要包括：

n每两年向CPTPP成员通报补贴情况，特别是国有企业的补贴数

据。

n任何成员国可以要求另一国提供补贴详情，若不符合规定，可能会面临贸易争端。

n补贴信息需向公众开放，确保市场主体可以获取相关信息，以作出公平的商业决策。

（5）CPTPP补贴争端解决机制

CPTPP允许成员国对不公平补贴行为提起贸易争端，设立了比WTO更快的争端解决程序，补贴争端解决机制更加高效，避免了WTO争端解决机制可能出现的长期拖延问题，主要机制包括：

n快速磋商机制：若某国认为他国的补贴政策影响市场公平竞争，可立即要求磋商。

n更快的仲裁程序：CPTPP成员国可以采取仲裁程序，强制违规国家调整补贴政策。

n反制措施：若成员国未能纠正违规补贴，受影响国可采取补偿性关税等反制措施。

总体来看，自由贸易仍是全球经济的重要基础，但公平贸易正成为未来国际贸易规则的大势所趋。（1）监管范围扩大。高标准国际经贸规则（如CPTPP）将补贴监管范围从传统贸易规则（如WTO）对制造业的关注扩展到服务业、数字经济以及绿色产业等领域，并对国有企业的补贴强化监管；（2）高透明度。在提高透明度与信息披露要求方面，高标准国际经贸规则要求各国定期披露补贴信息，从“事后补救”到“事前预防”，防止隐性补贴和不公平竞争；（3）绿色补贴主导。从贸易保护到对可持续发展的重视，鼓励绿色补贴，限制高碳排放产业的补贴，推动补贴政策向绿色经济倾斜；（4）强化区域监管协同：在争端解决机制方面，从单边贸易制裁到区域化协调，补贴争端的处理更快、更严格，高标准国际经贸规则的成员国可以迅速采取反补贴措施。

应当看到，面对国内外经济复苏压力以及纷繁复杂的国际环境，对标高标准国际经贸规则，我国在补贴规划、实施和监管方面仍存在较大差距。然而，顺应国际贸易新格局，是我国推进高水平制度型开放的题中之义，也是我国作为世界经济和全球价值链中举足轻重的大国进一步融入和夯实经济全球化进程的重要举措。

（编辑 季节）